Jaarstukken 2020

Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Uit deze paragraaf blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente Leiden eind 2020 voldoende is. In de kengetallen blijkt dat de schuldpositie toeneemt, maar minder snel dan geraamd.

1. Risicoprofiel
Een risico is een mogelijke gebeurtenis met een negatief gevolg voor de gemeentelijke doelstellingen. Met behulp van een risicomanagementinformatiesysteem prioriteert, analyseert en beoordeelt de gemeentelijke organisatie risico's op systematische wijze. Door een goed systeem van risicomanagement kunnen bestuurders en managers passende beheersmaatregelen nemen. Op basis van de inventarisatie is een risicoprofiel voor 2021 opgesteld waarmee de per eind 2020 beschikbare buffers kunnen worden geconfronteerd. Conform de Financiële verordening 2020 (RV 20.0141) toont het onderstaande overzicht de tien grootste risico's met de hoogste bijdrage aan de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit nadat een beheersmaatregel is getroffen. Onderaan de tabel is het totaalbedrag voor de overige risico’s opgenomen.

Tabel 1: Belangrijkste financiële risico's

Tabel 1: Belangrijkste financiële risico's

Prgr.

Risico

Gevolgen

Maatregelen

Kans

Maximale impact (€)

Invloed

6

Lopende planschadeclaims

Het uitkeren van de planschade leidt tot een incidenteel nadeel in de begroting.

Voeren van een zorgvuldige juridische procedure.

40%

7.300.000

20,55%

Div.

De gemeente Leiden staat begin 2021 garant voor de rente en aflossing van leningen tot een totaalbedrag van €87,7 miljoen. Het risico is dat de partij voor wie de garantstelling is verstrekt zijn betalingsverplichtingen niet kan nakomen

Gemeente moet gegarandeerde geldsom voldoen aan de bank (incidenteel nadeel) of de exploitatie van de geldnemer ondersteunen (structureel nadeel).

a. Zorgvuldige toets op de haalbaarheid van de exploitatie bij een garantie-aanvraag o.b.v. Verordening gemeentegaranties;
b. Eisen van aanvullende zekerheden als de garantie wordt aangesproken o.b.v. Verordening gemeentegaranties;
c. Jaarlijkse toets van de Jaarrekeningen van de partijen waaraan een garantstelling is verstrekt;
d. Wettelijke zorgplicht van de banken tegenover de borgsteller.

10%

15.879.995

11,30%

Div.

De Corona-maatregelen leiden tot hogere lasten of lagere inkomsten die niet door de compensatie vanuit de rijksoverheid kunnen worden opgevangen.

Niet-begrote uitgaven en niet realiseren inkomsten

a. Helder beleid ten aanzien van verstrekken steunmaatregelen en tegemoetkomingen in liquiditeit.
b. Meerdere organisatieonderdelen die geraakt worden hebben een bedrijfsreserve als eerste buffer. Organisatie-onderdelen waarvan omzet wegvalt dienen beïnvloedbare kosten terug te brengen en alternatieve mogelijkheden op te pakken.

50%

2.600.000

9,13%

AD

Algemene Uitkering Gemeentefonds valt lager uit door schommelingen in accres en ontwikkeling maatstaven

Lagere inkomsten leiden tot een structurele of incidentele tegenvaller in de begroting.

a. Tijdig vertalen circulaires Gemeentefonds in besluitvorming zodat financiële consequenties goed kunnen worden verwerkt. Risico kan niet worden voorkomen
b. Monitoren ontwikkeling van de belangrijkste maatstaven in verhouding tot de gehanteerde uitgangspunten Gemeentefonds

30%

3.000.000

6,38%

6

Lammenschansdriehoek: de top vijf risico's hebben betrekking op hoger uitvallen van kosten voor woonrijp maken, het hoger uitvallen van plankosten, hogere kosten door complexe binnenplanse afhankelijkheden tussen de verschillende deelprojecten en fasering daarin (versnipperde buitenruimte in gebruik en eigendom), hogere eisen aan watercompensatie en compensatie bedrijventerrein.

Nadeel door kosten van nakoming aangegane verplichtingen, gebiedsontwikkeling kan anders niet (volledig) gerealiseerd worden/moet aangepast worden met vertraging en planschade als gevolg.

a. onderhandelingen met ontwikkelaar(s) over kosten via anterieure overeenkomsten en tegenvallers eerst bij hen verhalen
b. sturen op planning, plankosten en strikt noodzakelijke werkzaamheden
c. doorrekenen en aanpassen (bezuinigen) van plannen/ontwerp indien nodig
d. heldere afbakening van (deel)projectgrenzen, bespreken tijdelijk beheer en overdracht naar beheer
e. tijdig opstarten en doorlopen van de samenhangende planologische procedures

30%

2.291.500

4,84%

7

Toenemende vraag naar jeugdhulp als open einde regeling, met onvoldoende middelen

Nadeel door niet begrote kosten

a. Aanbesteding toegang
b. Opnieuw vormgeven inkoop (lange/middellange termijn)
c. Kostenbeperkende voorstellen op Holland Rijnland niveau (kortere termijn)

50%

1.300.000

4,60%

Div.

Gehanteerde index is onvoldoende om de stijging van prijzen voor (infrastucturele) werken door hoogconjunctuur op te vangen.

a. Overschrijdingen door hogere kosten
b. Lager kwaliteitsniveau door noodzaak bijsturing.

a. In alle fasen van het Leidse planproces kostenraming zo goed mogelijk actualiseren op basis van de marktontwikkelingen (gemeentebreed)b. Bijsturen op het kwaliteitsniveau / fasering (gemeentebreed)

10%

6.400.000

4,51%

4

Parkeergarage Garenmarkt: aanvullende kosten komen voor rekening van de gemeente, terwijl standpunt gemeente is dat deze contractueel voor rekening van de aannemer komen.

Nadeel door niet begrote kosten

a. Er vind overleg met de aannemerscombinatie plaats over deze werkzaamehden. Standpunt van gemeente is dat deze kosten horen bij de bouwer.

30%

965.322

2,05%

6

Huurderving doordat commerciële huurders(horeca, winkels, kantoren) vanwege bijvoorbeeld failissement de huur niet meer kunnen betalen (Corona)

Nadeel door niet realiseren huurinkomsten.

Beheersing via landelijk economisch steunpakket in combinatie met aanvullende lokale maatregelen.

30%

400.000

1,70%

Oh.

Ambt. huisvesting - Stadhuis: Risico's hebben betrekking op het verbouwen van een monument (onverwachte zaken komen aan het licht), op benodigde aanvullende werkzaamheden (o.a. meenemen onderhoud), op werkwijze van aannemer(s) en op het in moeten huren van externe capaciteit/expertise.

Nadeel door niet begrote kosten

Vooraf onderzoek doen naar huidige staat van gebouw, scope goed in beeld brengen en bij wijzigingen afwegingen goed onderbouwen, bewaken van de (uitvoerings)planning en heldere afspraken met aannemer.

30%

711.653

1,50%

   

Totale impact top 10 risico's

 

40.848.470

 
   

Impact overige risico's

 

30.013.097

 
   

Totale impact risico's

 

70.861.567

 

Ten opzichte van de meest recente risico-inventarisatie bij de Programmabegroting 2021 is het risicoprofiel van de gemeente licht toegenomen: van 69,9 miljoen naar 70,9 miljoen. Dit nieuwe risicoprofiel verhoudt zich als volgt tot het vorige risicoprofiel:

  • Het grootste risico van de lopende planschadeclaims is ongewijzigd ten opzichte van de Programmabegroting 2021. De betreffende juridische procedures zijn nog niet afgerond.
  • De impact van het risico op gegarandeerde geldleningen is toegenomen door het saldo van de nieuwe verstrekte borgstelling voor stichting universitaire woonwijk Boerhaave en de aflossing op de reeds gegarandeerde geldleningen.
  • In de Programmabegroting 2021 was een risico opgenomen voor ontoereikende corona-compensatie vanuit het rijk waardoor extra kosten, lagere opbrengsten en eventuele noodzakelijke steunmaatregelen uiteindelijk ten laste komen van de concernreserve. De situatie blijft voor 2021 onverminderd onzeker. Daarom handhaven we deze risico-inschatting. Wel is het risico op de oninbaarheid van huren apart opgenomen om zo de interne monitoring van dit risico te vergemakkelijken.
  • Het risico op schommelingen in de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds door wijzigingen in de verdeelmaatstaven (bijv. inwoneraantal) en de ontwikkeling van de rijksuitgaven is gelijk aan de inschatting bij de laatste begroting. Risico's vanuit de herijking van de verdeling van het Gemeentefonds treffen de gemeente pas op zijn vroegst vanaf de Programmabegroting 2023 en lopen daarom nog niet mee in het risicoprofiel voor 2021.
  • De impact van het risico op hogere kosten Jeugdzorg is mede door de recente kostenontwikkeling en de taakstellingen die komende jaren moeten worden ingevuld verhoogd van 1 miljoen naar 1,5 miljoen.
  • Het risico op prijsstijgingen voor werken boven de begrotinggsindexatie is aangepast op het nieuwe meerjaren investeringsplan bij de Programmabegroting 2021. Hierdoor is de impact iets bijgesteld.
  • Wat betreft projectrisico's zijn risico's Lammenschansdriehoek, restrisico's Garenmarkt en ambtelijke huisvesting Stadhuis door actualisatie van de risicodossiers nieuw in de top 10 risico's gekomen. De risico's voor het combibad en ijshal zijn hierdoor uit de top 10-risico's geschoven.

Twee risico's uit de Programmabegroting 2021 zijn opgetreden: de onteigeningszaak Lammenschansdriehoek heeft in het nadeel van de gemeente uitgepakt. Dit nadeel is verwerkt in de Jaarstukken 2020. Ook is gebleken dat vanuit het kabinet geen aanvullende compensatie komt voor de aanzuigende werking abonnementstarief. Dit loopt als dekkingsvraagstuk mee in de Kaderbrief 2021-2025. Deze risico's zijn daarom vervallen uit het geactualiseerde risicoprofiel voor 2021. Daarnaast bevatte het risicoprofiel in de Programmabegroting 2021 een risico voor hogere kosten vanuit de meerjarenonderhoudsplannen voor gemeentelijk en maatschappelijk vastgoed. Deze opgave loopt mee als beleidsvraagstuk bij de Kaderbrief 2021-2025 en is daarom vervallen in het risicoprofiel.

2. Benodigde weerstandscapaciteit

Als alle risico's zich gelijktijdig in hun volle omvang zouden voordoen zou in 2021 een nadeel optreden van € 70,9 miljoen. Het reserveren van een dergelijk groot bedrag als buffer voor alle risico's is echter ongewenst omdat het niet waarschijnlijk is dat alle risico's zich in 2021 gelijktijdig, en in hun maximale omvang, voordoen. Daarom is op basis van de ingevoerde risico's een risicosimulatie uitgevoerd. Bij deze simulatie is gerekend met een zekerheidspercentage van 90%. Het resultaat is dat met een benodigde weerstandscapaciteit van € 11.611.525 het voor 90% zeker is dat alle risico's kunnen worden afgedekt. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door alle risico's waarvoor geen of onvoldoende beheersmaatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

Onderstaande tabel bevat een overzicht van de meest relevante percentages en de daarmee corresponderende benodigde weerstandscapaciteit.

Tabel 2: Benodigde weerstandscapaciteit bij verschillende zekerheidspercentages

Benodigde weerstandscapaciteit bij verschillende zekerheidspercentages

Bedrag (€)

75%

8.517.569

80%

9.204.422

85%

10.130.505

90%

11.611.525

95%

14.924.575

3 . Beschikbare weerstandscapaciteit

In theorie beschikt een gemeente over incidentele en structurele weerstandscapaciteit. De incidentele weerstandscapaciteit bestaat uit de concernreserve, de bestemmingsreserves, de langlopende voorzieningen, de begrotingspost onvoorzien en aanwezige stille reserves. De structurele weerstandscapaciteit wordt bepaald door de omvang van toekomstige bezuinigingsmogelijkheden en het onbenutte deel van de belastingcapaciteit. Het is een politieke afweging om te bepalen welke delen van de incidentele en structurele componenten men tot de weerstandscapaciteit wil rekenen. De raad heeft in de Financiële verordening 2016 (RV 18.0079) de concernreserve aangemerkt als enige component van de weerstandscapaciteit. De stand van de concernreserve per 1 januari 2021 is 15.254.811.

Beschikbare weerstandcapaciteit

Startcapaciteit (€)

Concernreserve

15.254.811

Totale weerstandscapaciteit

15.254.811

4. Weerstandsvermogen

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, moet de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij horende benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De relatie tussen beide componenten wordt in onderstaande figuur weergegeven.

Ratio weerstandsvermogen =

Beschikbare weerstandscapaciteit

=

15.254.811

= 1,31

Benodigde weerstandcapaciteit

11.611.525

De gemeenteraad heeft in de financiële verordening vastgelegd dat de beschikbare weerstandscapacteit tenminste gelijk moet zijn aan de uitkomst van de risicosimulatie (= ratio weerstandsvermogen dat gelijk is of hoger is dan 1). Op grond van de onderstaande normen is het weerstandsvermogen 'voldoende'.

Tabel 3: Weerstandsnorm

Waarderingscijfer

Ratio

Betekenis

A

>2.0

uitstekend

B

1.4-2.0

ruim voldoende

C

1.0-1.4

voldoende

D

0.8-1.0

matig

E

0.6-0.8

onvoldoende

F

<0.6

ruim onvoldoende

5. Relatie met Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG)
Naast de gemeentebrede risico-inventarisatie en het daaruit voortvloeiende risicoprofiel en de benodigde weerstandscapaciteit, wordt in het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) verantwoording afgelegd over de grondexploitatieprojecten. Het risicomanagement van deze projecten en het zorg dragen voor een toereikend weerstandsvermogen voor deze projecten maken deel uit van het MPG. Pas als risico's binnen het MPG niet meer afgedekt kunnen worden, ontstaat er een risico dat betrokken moet worden in de gemeentebrede inventarisatie.

6. Ratio's kengetallen

Tabel 4: Financiële kengetallen

Kengetallen:

Verslag 2019

Begr.2020

Verslag 2020

Netto schuldquote

89,4%

135,6%

96,6%

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

87,9%

134,0%

95,3%

Solvabiliteitsratio

36,2%

28,7%

32,1%

Structurele exploitatieruimte

1,1%

0,3%

4,6%

Grondexploitatieruimte

1,3%

-2,4%

2,2%

Belastingscapaciteit

113,7%

118,5%

118,5%

Onderlinge verhouding tussen kengetallen

Eén enkel kengetal zegt weinig over hoe de financiële positie beoordeeld kan worden. Zo hoeft een hoge schuld geen nadelig effect te hebben op de financiële positie, maar is dat afhankelijk van hoeveel eigen vermogen en baten er tegenover die schuld staat. De kengetallen zullen daarom altijd in samenhang moeten worden bezien, omdat ze alleen gezamenlijk en in hun onderlinge verhouding een goed beeld kunnen geven van de financiële positie.

De eerste drie kengetallen hebben betrekking op de schuld die de gemeente maakt afgezet tegen de baten in de begroting (netto schuldquote) en afgezet tegen de balansomvang (solvabiliteitsratio). Zoals bij de programmabegroting 2021 is aangegeven stijgt de schuldpositie door investeringen die de gemeente op dit moment doet in onder meer de bereikbaarheid van de stad, riolering en schoolgebouwen. Deze stijging was in 2020 lager dan vooraf geraamd doordat de investeringen minder snel plaatsvonden dan waarvan in de begroting was uitgegaan en reserves minder snel zijn uitgeput (zie bijvoorbeeld de overhevelingen van reserve-onttrekkingen in het bestemmingsvoorstel). In de komende jaren zet deze stijging verder door door de investeringen zoals opgenomen in de meerjarenbegroting 2021-2024.

Een hogere schuld maakt de gemeente meer kwetsbaar voor rentestijgingen. Om dit risico te beperken, zijn de rentelasten in de Programmabegroting 2021 behoudend geraamd en is in de financieringsstrategie in 2021 vooral ingezet op het voor langere termijn vastleggen van de rente over leningen (zie ook de paragraaf financiering). Een hoge schuldpositie maakt de begroting ook minder flexibel doordat een groter deel vastligt in kapitaallasten. De structureel sluitende begroting geeft de gemeente Leiden een goede uitgangspositie om bij te sturen. Hierdoor wordt het flexibiliteitsrisico weer beperkt. De woonlasten liggen 18,5% boven het landelijk gemiddelde. Hierbij hoort de nuance dat het percentage van de onroerendezaakbelasting voor niet-woningen één van de hoogste is in Nederland. Ook worden de afvalstoffenheffing en rioolheffing in de meerjarenbegroting geleidelijk kostendekkend. Dit beperkt de mogelijkheden om op deze inkomsten structureel bij te sturen.

Het kengetal 'grondexploitatieruimte' laat zien dat de omvang van de bouwgrond in exploitatie ten opzichte van de totale baten beperkt in omvang is. Bij gemeenten waar dit verhoudingspercentage fors hoger is, kan dit duiden op een forse grondvoorraad waarover de gemeente een risico kan lopen. Zie voor inzicht in de Leidse grondexploitaties de paragraaf grondbeleid.