Ga naar boven

In control

Sinds boekjaar 2011 is in de jaarrekening van de gemeente Leiden een In Control Statement opgenomen. Deze verklaring is het gevolg van de afspraak die tussen de gemeenteraad en het college van Burgemeester en Wethouders (hierna: het college) van de gemeente Leiden is gemaakt zoals vastgelegd in artikel 36 lid 3 van de Financiële verordening gemeente Leiden 2016 (ex artikel 212 GW).

Aan deze In Control Statement 2017 met betrekking tot de gehele organisatie vanuit het college B&W liggen interne In Control Statements voor elk organisatieonderdeel ten grondslag.
Intern is een In Control Statement per cluster afgegeven door de clusterdirecteur. Ook voor de overige onderdelen die deel uitmaken van de gemeente is een afzonderlijke interne In Control Statement afgegeven door de eindverantwoordelijke directeuren/managers. Dit betreft de organisatieonderdelen Concernstaf, het projectbureau en de intern verzelfstandigde instellingen DZB Leiden, Erfgoed Leiden en omstreken en Museum de Lakenhal. De interne In Control Statements per organisatieonderdeel vormen de basis voor deze door het college afgegeven In Control Statement in de jaarrekening 2017.

Reikwijdte In Control Statement
In het kader van Leiden in control heeft de organisatie voor de belangrijkste (financiële) processen in 2017 op systematische en risicogerichte wijze (verbijzonderde) interne controlewerkzaamheden uitgevoerd om de mate van in control per proces vast te kunnen stellen. De risicogerichte aanpak heeft de beperking in zich dat fouten nooit helemaal uitgesloten kunnen worden. In control betekent niet dat er geen fouten meer worden gemaakt of dat de administratieve organisatie op sommige punten geen verbetering behoeft. Het betekent dat Leiden interne controles heeft uitgevoerd om die fouten of verbeterpunten zelf te constateren, op te pakken en de voortgang van de verbeteringen te bewaken. Ook kosten-batenafwegingen begrenzen de ruimte om op alle beheersmatige aspecten voor een ‘100%-score’ te gaan.

In Control Statement gemeente Leiden – controlejaar 2017
Deze In Control Statement markeert de opdracht van het college om verantwoording af te leggen over de mate waarin de gemeente Leiden in control is en daarmee haar belangrijkste processen beheerst.

Het college is van mening dat voor het merendeel sprake is van getrouwe en rechtmatige uitvoering van processen, maar over 2017 moet hier wel een aantal materiële fouten en onzekerheden worden gerapporteerd. Daarbij merkt het college op dat het aantal en de omvang van de fouten en onzekerheden naar de mening van het college ten opzichte van voorgaande jaren een positieve ontwikkeling laten zien: fouten uit hoofde van niet naleven van Europese aanbestedingsregels nemen wederom af en onzekerheden in het sociale domein en met betrekking tot fiscaliteit zijn ook steeds concreter en worden naar verwachting richting 2018 en verder steeds verder weggenomen.

Intern over 2017 voor € 2,1 miljoen aan financiële rechtmatigheidsfouten en voor € 13,0 miljoen aan onzekerheden geconstateerd 
In control betekent niet ‘foutloos’. De volgende fouten en onzekerheden zijn in 2017 door de organisatie geconstateerd. Wij merken op dat de externe accountant op onderdelen andere bedragen heeft toegekend aan de geconstateerde fouten en onzekerheden dan uit de interne audit door onszelf is gedaan. Dit is het gevolg van het feit dat de externe accountant op een aantal onderwerpen extra controlewerkzaamheden heeft uitgevoerd ten opzichte van de interne audit.

Fouten: 

  1. organisatiebreed geconstateerde financiële rechtmatigheidsfouten inzake het niet-naleven van Europese aanbestedingsregels (€ 1,9 miljoen);
  2. financiële rechtmatigheidsfout verantwoorde PGB-uitgaven Jeugdhulp (€ 0,08 miljoen) en Wmo (€ 0,18 miljoen) als gevolg van materiële fouten bij de Sociale Verzekeringsbank;

Onzekerheden: 

  1. onzekerheid juistheid/rechtmatigheid van verantwoorde PGB-uitgaven Jeugdhulp (€ 1,9 miljoen) en Wmo (€ 4,4 miljoen)
  2. onzekerheid juistheid/rechtmatigheid van levering zorg door zorgaanbieders Jeugdhulp (€ 2,2 miljoen) en Wmo (€ 2,9 miljoen);
  3. onzekerheid juistheid/rechtmatigheid van verantwoorde opbrengst parkeervergunningen (€ 1,7 miljoen) en onzekerheid volledigheid van deze opbrengst (€ P.M.)
  4. onzekerheid juistheid/rechtmatigheid van de fiscale positie in de jaarrekening 2017 (BTW/BCF/Loonheffing en Vpb (€ P.M.)

Ad 1. Aanbestedingen
Het college stelt vast dat de gemeente Leiden jaarlijks rechtmatigheidsfouten ten aanzien van niet juist Europees aanbestede leveringen of diensten kent, maar is verheugd te constateren dat de omvang van deze rechtmatigheidsfouten nu duidelijk een dalende lijn laten zien.

In totaal is in 2017 vanuit de interne audit 1,9 miljoen (2016: € 3,2 miljoen) aan financiële rechtmatigheidsfouten geconstateerd, die tevens meetellen voor het oordeel in de controleverklaring van de externe accountant. Daarnaast is voor € 0,5 miljoen (2016: € 1,9 miljoen) aan ‘formele’ rechtmatigheidsfouten geconstateerd, bijvoorbeeld ten aanzien van zogeheten 2B-diensten (soorten inkopen waarvoor een ‘verplicht regime’ geldt, maar waarbij de gemeente bijvoorbeeld niet heeft voldaan aan de bijbehorende publicatieplicht). Deze formele fouten bestaan als categorie alleen voor inkoopopdrachten die vóór invoering van de nieuwe Aanbestedingswet (per 1 juli 2016) zijn gedaan. De genoemde bedragen voor financiële en formele rechtmatigheidsfouten in 2017 vertegenwoordigen per ultimo 2017 31 inkoopopdrachten (2016: 47 inkoopopdrachten). In 2017 zijn 17 onrechtmatige inkoopopdrachten opgelost, er is 1 nieuwe fout bijgekomen in 2017. Deze nieuw fout is al eerder door ons aangekondigd bij het aanbieden van de Decemberwijziging 2017.

Het college heeft op 7 februari 2017 een plan van aanpak verbetering rechtmatigheid van inkopen vastgesteld en aan de raad verstuurd ter afhandeling van de motie die de raad had aangenomen bij behandeling van de jaarstukken 2015. In het plan van aanpak heeft het college aangegeven welke maatregelen er in 2017 genomen zouden worden om de oorzaken achter de fouten weg te nemen om zo nieuwe fouten zoveel mogelijk te voorkomen. Gelijktijdig is voor bestaande rechtmatigheidsfouten geanalyseerd op welke termijn deze opgelost kunnen worden door nieuwe aanbestedingsprocedures. Bij het ene contract kan dit sneller geëffectueerd worden dan bij het andere contract. Al met al concludeert het college dat de organisatie in 2017 voortvarend is gestart met het verbeteren van de rechtmatigheid van inkopen en ook per jaareinde al goede vooruitgang heeft geboekt. Uit de controle van de interne audit functie over 2017 zijn daarnaast geen nieuwe rechtmatigheidsfouten naar voren gekomen.. Het college zal in 2018 blijven monitoren of de maatregelen zoals opgenomen in het plan van aanpak in voldoende mate worden uitgevoerd en zal hierdoor de dalende trend van rechtmatigheidsfouten vanuit Europese aanbestedingen proberen door te zetten..

Ad 2. PGB
Zie hiertoe de uitgebreide toelichting die is opgenomen in de toelichting op de staat van baten en lasten van deze jaarrekening 2017.

Ad 3. Jeugdhulp/Wmo
Zie hiertoe de uitgebreide toelichting die is opgenomen in de toelichting op de staat van baten en lasten van deze jaarrekening 2017.

Ad 4. Opbrengst parkeervergunningen
In 2017 is in het kader van het project digitalisering en uitbreiding parkeerketen de implementatie van een nieuwe applicatie gestart waarmee parkeervergunningen door inwoners kunnen worden aangevraagd en direct kunnen worden afgehandeld en betaald. Hoewel veel van de functionaliteiten werkzaam waren bij de ‘live’-gang van deze applicatie, genereerde de applicatie over 2017 niet de gewenste managementinformatie om de rechtmatigheid van de verleende parkeervergunningen te kunnen controleren. Samen met de leverancier is de gemeente Leiden aan het onderzoeken op welke termijn deze managementinformatie wel beschikbaar kan komen (conform het programma van eisen), zodat deze onzekerheid in 2018 kan worden weggenomen en voor de opbrengsten 2018 kan worden voorkomen.

Ad 5. Fiscale positie
Zie hiertoe de toelichting in paragraaf 2.3.2 Weerstandsvermogen en risicobeheersing van de Jaarstukken 2017. In tabel 1 is het risico opgenomen dat voortvloeit uit het fiscaal onderzoek dat intern is geïnitieerd en door onderzoeksbureau Deloitte is uitgevoerd (voor BCF/BTW en Loonheffing) naar de juistheid van de aangiften in de jaren 2011 tot en met 2016. Ook de integrale beoordeling van de btw-labeling maakt hier onderdeel van uit. Aanvankelijk was afronding van dit onderzoek voorzien ultimo 2016, zodat eventuele suppletieaangiften (i.v.m. onjuiste of onvolledige aangiften in de jaren 2011 t/m 2016) nog konden worden meegenomen in de jaarrekening 2016. Het interne onderzoek is inmiddels afgerond, maar de uitkomsten dienen te worden afgestemd met de Belastingdienst om er vervolgens consequenties en conclusies aan te kunnen verbinden voor de jaarrekening 2017. De Belastingdienst zal medio september 2018 aanvangen met een nader onderzoek. Dit betekent dat de onzekerheid blijft bestaan ten aanzien van de juistheid / rechtmatigheid van de BCF/BTW en Loonheffing-positie in de jaarrekening die op dit moment niet gekwantificeerd kan worden (€ P.M.).

Daarnaast is in dezelfde paragraaf onder tabel 1 ook een uitgebreide omschrijving opgenomen waaruit blijkt dat er een onzekerheid bestaat (wederom niet kwantificeerbaar) ten aanzien van het standpunt dat in de jaarrekening 2017 is ingenomen dat er geen Vpb-afdracht nodig is. (€ P.M.)

Relatief omvangrijke fouten en onzekerheden in 2017, maar naar de mening van het college is de organisatie over 2017 wel in control.
Naast het voorgaande gaat ‘in control zijn’ er voornamelijk om dat een lerende organisatie wordt gecreëerd: in control zijn en/of komen betekent niet alleen dat een organisatie systematisch interne controles uitvoert en dat de organisatie fouten en verbeterpunten zelf constateert, maar ook dat de organisatie de verbeteringen in gang zet en bewaakt. Het college is van mening dat op dit punt de gemeente Leiden laat zien in 2017 dat ze in control is. Onder de noemer Leiden in control maakt de gemeente Leiden veel werk van het op systematische en risicogerichte wijze uitvoeren van (verbijzonderde) interne controlewerkzaamheden op de belangrijkste financiële processen en IT-systemen, waarbij jaarlijks ook nieuwe normen (wet- en regelgeving) en andere ontwikkelingen als meetlat langs deze processen en IT-systemen worden gelegd. Hieruit volgen ook logischerwijs ‘nieuwe verbeterpunten’. De gemeente Leiden is transparant over deze verbetermogelijkheden en werkt inmiddels hard aan het oppakken van langer openstaande verbeterpunten om richting 2018 en verder beter in control te komen. Het college ziet toe op de voortgang van het oppakken van deze verbeterpunten door het management. Het management rapporteert minimaal twee keer per jaar over de voortgang van de verbeterpunten. De interne audit functie toetst vanuit een onafhankelijke en deskundige rol deze voortgang en rapporteert twee keer per jaar aan ambtelijk management, college en raad. Een lerende organisatie is hiermee gecreëerd en Leiden is daarmee naar de mening van het college en het ambtelijk management in control.

Het college merkt op dat Leiden steeds meer afhankelijk is van andere organisaties en ketenpartners, omdat steeds meer gewerkt wordt via ketensamenwerking en/of met service-organisaties. Dit betekent ook dat de mate waarin Leiden in control kan zijn steeds vaker wordt bepaald door de mate waarin deze ketenpartners en andere organisaties hun zaken goed op orde hebben en hoe de (regie op de) samenwerking door Leiden worden beheerst. Het college erkent dat een deel van de fouten en onzekerheden in 2017 voor een belangrijk deel ook worden veroorzaakt door deze afhankelijkheid. Deze afhankelijkheid van derden zal voor 2018 en verder een als belangrijk overkoepelend thema worden meegenomen in de verdere verbetering van de interne beheersing.

Tot slot merkt het college op dat voor het Leiden in control-programma de organisatie in belangrijke mate (te) afhankelijk is van de interne audit functie. Het past bij de ontwikkeling van Leiden in control om de komende jaren te onderzoeken hoe deze afhankelijkheid kan worden weggenomen, zodat de interne audit functie nog meer vanuit de onafhankelijke en objectieve rol kan functioneren. Hierdoor kan de interne audit functie ook nog veel meer zich toespitsen op de belangrijkste thema’s en risico’s.

De belangrijkste verbeterpunten per organisatieonderdeel en per proces, die intern zijn geconstateerd als onderdeel van Leiden in control, zullen worden opgepakt ter verbetering van de organisatie
In de managementletter 2017 (tussentijds) en het intern verslag van bevindingen 2017 (geheel 2017) heeft de interne audit functie de belangrijkste verbeterpunten gerapporteerd aan het college. Deze rapportages zijn door het college vastgesteld en ter informatie aan de gemeenteraad aangeboden. In bijlage A bij het intern verslag van bevindingen 2017 zijn deze verbeterpunten gespecificeerd.

Uit de uitgevoerde interne audits over 2017 blijkt dat de gemeente Leiden in 2017 niet in voldoende mate in control is geweest voor de aspecten getrouwheid en rechtmatigheid bij de volgende belangrijke financiële processen:

  • fouten uit hoofde van niet naleven Europese aanbestedingsregels
  • het niet of in beperkte mate kunnen vaststellen van de juistheid, volledigheid en rechtmatigheid van uitgaven rondom PGB, Wmo en Jeugdhulp
  • het niet kunnen vaststellen van de rechtmatigheid en volledigheid van de opbrengsten parkeervergunningen
  • onvoldoende beheersing van proces inkomende subsidiegelden
  • onvoldoende kunnen aantonen van de juistheid, volledigheid en rechtmatigheid van gedane aangiften BTW/BCF, Loonheffing en Vpb.
  • onvoldoende beheersing van financieel afsluitproces (opstellen jaarrekening inclusief SiSa-bijlage en samenstellen balansdossiers)
  • IT-beheersing (IT general controls) zoals logische toegangsbeveiliging en het wijzigingsbeheer van belangrijke IT-applicaties binnen Leiden is niet gedurende het gehele jaar op orde geweest.

Afsluiting en vooruitblik naar 2018
In control zijn en/of komen betekent niet alleen dat een organisatie systematisch interne controles uitvoert en dat de organisatie fouten en verbeterpunten zelf constateert, maar ook dat de organisatie de verbeteringen in gang zet en bewaakt. Uit de (verbijzonderde) interne controle over controlejaar 2017 komt ten aanzien van het opvolging geven van verbeterpunten door de organisatie het beeld naar voren dat bij alle organisatieonderdelen voor bijna alle processen zichtbaar stappen worden gezet ter verdere opvolging van de geconstateerde verbeterpunten, maar dat voor 2018 ingezet dient te worden op het versneld implementeren van de verbeterpunten met classificatie ‘urgent’ of ‘hoog’. Hierbij zullen het college en het ambtelijk management voornamelijk prioriteit geven aan de processen Totstandkoming jaarrekening (inclusief SiSa-bijlage) en balansdossier, Europees aanbesteden, IT-beheersing (samen met Servicepunt71), Tax Control, Sociaal domein (Wmo, Jeugd en PGB) en Inkomende subsidies. Daarnaast zal de afhankelijkheid van derden in combinatie met de mate waarin Leiden in control kan zijn en blijven als expliciet thema worden meegenomen in de verdere verbetering van de interne beheersing.

Tot slot wijst de jaarrekeningcontrole 2017 uit dat er een behoorlijke uitdaging bestaat voor de gemeente Leiden om richting de jaarrekeningcontrole 2018 een passend antwoord te hebben gevonden op de sterk aangescherpte eisen die vanuit de externe accountantscontrole aan onze organisatie, administratie en bedrijfsvoering worden gesteld.

Er is altijd sprake van risico’s die de realisatie van doelstellingen en het beheersen van de organisatie in de weg kunnen staan. De vraag hoe die risico’s beoordeeld moeten worden is continu aan de orde. Dit geldt eveneens voor de vraag in welke mate de organisatie bereid en in staat is deze te aanvaarden en welke oplossingsrichtingen gezocht worden om ze tegen te gaan. Dit is een verantwoordelijkheid van het college. Steeds kunnen nieuwe feiten en inzichten aanleiding geven tot andere afwegingen.

Regels en controle dragen bij aan beheersing van risico’s ten aanzien van getrouwheid en rechtmatigheid. Daarbij wordt vaak een zekere spanning ervaren met het streven om processen doelmatig en doeltreffend in te richten. Het college heeft in de praktijk nadrukkelijk aandacht voor een evenwicht tussen doelmatigheid/doeltreffendheid enerzijds en het aanvaardbare niveau van risico’s anderzijds. Het college onderkent dat er nog de nodige ruimte voor verbetering aanwezig is, zowel ten aanzien van de (preventieve) borging van betrouwbaarheid van informatie via strikt en uniform nageleefde procedures als ten aanzien van de juistheid, transparantie en actualiteit van de financiële administratie en (interne) informatievoorziening.

De belangrijkste uitdaging voor het controlejaar 2018 en verder is structureel geïmplementeerd krijgen van de (belangrijkste) verbeterpunten per proces. Daarbij rekening houdend met het uitgangspunt dat de beschikbare middelen maximaal aangewend worden voor de primaire taken van de gemeente Leiden als decentrale overheidsorganisatie.

Burgemeester en Wethouders van de gemeente Leiden,

de Secretaris, de Burgemeester,

Leiden, 4 september 2018